Libro blanco Empleo Público para personas con discapacidad

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Tratados y textos internacionales

Convención de Naciones Unidas. Para la protección de los derechos de las personas con discapacidad, en nuestro ordenamiento jurídico desarrolla un decisivo papel interpretativo la Convención de la ONU sobre los derechos de las personas con discapacidad de 200618, uno de cuyos objetivos principales es la adaptación de los derechos fundamentales constitucionales para facilitar su ejercicio por parte de las personas con discapacidad19.

Por la vía del artículo 10.2 CE, la Convención pasa a formar parte del contenido constitucionalmente declarado de los derechos fundamentales20.

En este sentido, la importante STC 10/2014, de 27 de enero de 2014, al resolver un recurso de amparo en relación con las sentencias dictadas por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León y un Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Palencia, confirmatorias de las resoluciones administrativas que acordaron la escolarización de un niño en un colegio público de educación especial, recuerda que el artículo 14 CE, que prohíbe "discriminación alguna" por "cualquier circunstancia o condición personal", y el artículo 49 CE, que, sin reconocer derechos fundamentales, sí ordena a los poderes públicos realizar una política de integración de las personas con discapacidad, han de ser interpretados, en virtud del artículo 10.2 CE, a la luz de lo dispuesto en los tratados internacionales que España haya celebrado sobre la materia.

La Convención de la ONU ha supuesto un salto cualitativo en las políticas sociales, al plantear como objetivo principal la necesidad de garantizar que las personas con discapacidad gocen de los derechos humanos en igualdad de condiciones con los demás.

Se trata de un avance decisivo para el fomento, la protección y la plena realización de los derechos y libertades fundamentales de todas las personas con discapacidad.

Con la misma orientación destacan por su relevancia la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y las Normas Uniformes sobre la Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad.

El artículo 1 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad señala que su propósito es "promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente".

PALACIOS Y BARIFFI han destacado que el objetivo de la Convención no es crear nuevos derechos, sino identificar en la regulación de cada derecho las necesidades que deban ser garantizadas para lograr adaptar esos derechos al contexto específico de la discapacidad21.

La Estrategia Europea sobre Discapacidad 2010-2020 establece una serie de acciones y líneas de actuación sobre el empleo de las personas con discapacidad que condicionan y enmarcan toda la actuación de los poderes públicos y de los agentes públicos y privados vinculados a esta realidad. Esta Estrategia Europea parte de la idea básica de que los empleos de calidad aseguran una independencia económica, fomentan los logros personales y ofrecen la mejor protección frente a la pobreza. Esta idea motriz, predicable para cualquier ámbito del empleo público o privado, toma aún más fuerza en el caso de las personas con discapacidad que, como pone de manifiesto la propia Estrategia, se encuentran en una situación muy lejana de la deseable.

Con una tasa de empleo que se sitúa solo en torno al 50% en términos globales, siendo aún más complicada en algunos países de la Unión Europea, como es nuestro caso, se configura un escenario lleno de dificultades en el que habrá que invertir mucha imaginación, y medios, para poder alcanzar límites razonables de inclusión.

Ante esta situación, y con el objeto de lograr los objetivos marcados, la Estrategia Europea manifiesta sus claras intenciones al indicar que "la Comisión explotará el pleno potencial de la Estrategia Europa 2020 y de su «Agenda de nuevas cualificaciones y empleos» facilitando a los Estados miembros análisis, orientaciones políticas, intercambios de información y otro tipo de apoyo. Dará también a conocer mejor la situación de las mujeres y los hombres con discapacidad respecto al empleo, identificará retos y propondrá soluciones. Prestará especial atención a los jóvenes con discapacidad en su transición de la educación al empleo. Abordará la movilidad interna en el mercado laboral «abierto» y en talleres protegidos a través del intercambio de información y del aprendizaje mutuo. Asimismo, tratará la cuestión de las actividades por cuenta propia y de los empleos de calidad, sin descuidar aspectos como las condiciones de trabajo y la promoción profesional, contando con la participación de los interlocutores sociales.

La Comisión intensificará su apoyo a las iniciativas voluntarias que promueven la gestión de la diversidad en el lugar de trabajo, tales como «cartas de la diversidad» firmadas por la empresa o iniciativas de empresa social. La actuación de la UE apoyará y complementará los esfuerzos nacionales destinados a analizar la situación de las personas con discapacidad en el mercado laboral; luchar para evitar que las personas con discapacidad caigan en la trampa o entren en la cultura de las prestaciones por discapacidad, que les disuaden de entrar en el mercado laboral; contribuir a su integración en el mercado laboral a través del Fondo Social Europeo (FSE); desarrollar políticas activas del mercado; mejorar la accesibilidad de los lugares de trabajo; desarrollar servicios de colocación profesional, estructuras de apoyo y formación en el lugar de trabajo; promover el uso del Reglamento general de exención por categorías, que permite conceder ayudas estatales sin notificación previa a la Comisión".

Como queda patente en el párrafo expuesto, la Comisión enuncia un amplio abanico de iniciativas para superar la situación descrita, a través de un calendario previsto de intervenciones e inversiones. Pero también es patente que no se realiza por parte de la Estrategia Europea especiales referencias a la función pública y a la integración de las personas con discapacidad en la estructura laboral pública. En este sentido, hay que subrayar que el documento enmarca la gran mayoría de las recomendaciones y líneas de actuación propuestas en la contratación privada, sin que ello impida reconducir algunas de ellas al ámbito de lo público. Es el caso de las siguientes:

  • Prestar especial atención a las personas jóvenes con discapacidad en su transición de la educación al empleo.
  • Intensificar el apoyo a las iniciativas voluntarias que promueven la gestión de la diversidad en el lugar de trabajo, tales como «cartas de la diversidad» firmadas por la empresa o iniciativas de empresa social.
  • Mejorar la accesibilidad de los lugares de trabajo.
  • Estructuras de apoyo y formación en el lugar de trabajo.

Estrategia Española sobre Discapacidad 2014-2020. Teniendo como referencia la estrategia europea, nuestro país ha ido desarrollando diferentes líneas de actuación que toman forma en esta estrategia aprobada el 14 de octubre el 2011 en Consejo de Ministros, con el objetivo de servir de marco de referencia y directriz de todas las políticas públicas que se desarrollen en nuestro país en materia de discapacidad con una visión integral de aquellas. Los principios inspiradores incluyen algunos ya comúnmente aceptados, así como otros innovadores:

PRINCIPIOS INSPIRADORES ESTRATEGIA ESPAÑOLA SOBRE DISCAPACIDAD 2012-2020

  1. No discriminación, igualdad de trato ante la Ley e Igualdad de oportunidades
  2. Vida independiente
  3. Normalización
  4. Accesibilidad universal
  5. Diseño para todos
  6. Diálogo civil
  7. Transversalidad de las políticas en materia de discapacidad.
  8. Participación
  9. Responsabilidad pública
  10. Integralidad y extensividad
  11. Eficiencia y eficacia
  12. Economía de la discapacidad
  13. Sensibilización
  14. Imaginación y creatividad

Se destaca entre las actuaciones concretas en el ámbito de la discapacidad que se deben tener en cuenta, desde un punto de vista trasversal, las que afectan al mercado laboral para incrementar la tasa de ocupación de la población con edades comprendidas entre los 20 y los 64 años desde el actual 69% hasta el 75%. En el caso de España, el incremento de la tasa de ocupación deberá alcanzar el 74%. Para alcanzar dicho objetivo resultará clave, entre otros colectivos, la mayor participación de las personas con discapacidad.

Las medidas de actuación y estratégicas seleccionadas en relación con el empleo se refieren, entre otras, a incorporar en la futura Estrategia Española de Empleo el factor discapacidad, manteniendo los avances normativos en vigor y mejorando éstos, con garantía de unos mínimos comunes entre las diferentes Comunidades Autónomas; también promover actuaciones específicamente dirigidas a impulsar la incorporación de las mujeres con discapacidad al mercado laboral, en igualdad de oportunidades.

Plan de Acción Español 2014-2016 de la Estrategia Española de Discapacidad. Es necesario recordar que los principios en los que se fundamenta este plan son los recogidos en el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social:

  1. El respeto de la dignidad inherente, la autonomía individual, incluida la libertad de tomar las propias decisiones, y la independencia de las personas
  2. Vida independiente
  3. No discriminación
  4. El respeto por la diferencia y la aceptación de las personas con discapacidad como parte de la diversidad y la condición humanas
  5. La igualdad de oportunidades
  6. La igualdad entre mujeres y hombres
  7. La normalización
  8. La accesibilidad universal
  9. Diseño universal o diseño para todas las personas
  10. La participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad
  11. El diálogo civil

El plan incluye 96 medidas para mejorar la situación de las personas con discapacidad, asociadas a cinco ejes de actuación: igualdad, educación, accesibilidad, dinamización de la economía y empleo, siendo esta última medida la destinataria del mayor porcentaje del presupuesto.

Los principios de igualdad de oportunidades y de igualdad entre mujeres y hombres forman parte esencial del plan, favoreciendo la perspectiva de género y discapacidad, de tal forma que las mujeres con discapacidad, objeto frecuente de múltiples formas de discriminación (teoría de la interseccionalidad), se encuentren expresamente contempladas. Asimismo, constituye un principio del plan la promoción del acceso al empleo de las personas con discapacidad, principio que constituye un factor innegable de inclusión y que está también sujeto al principio de igualdad de trato y no discriminación.

En este sentido, el plan pone de relieve las situaciones más graves, ya conocidas, que deberían ser objeto de un tratamiento y seguimiento prioritario. Basta decir, en este sentido, que las personas con discapacidad, especialmente las mujeres y aquellas que presentan una discapacidad severa, tienen bajas tasas de actividad y niveles muy bajos de empleo.

La asociación de medidas antidiscriminatorias y acciones positivas deben promover la garantía de la igualdad de oportunidades en el mercado de trabajo entre personas con discapacidad y el resto de la población, pero también entre mujeres y hombres con discapacidad, y la orientación, la formación, la asistencia personal y el apoyo profesional han de ayudar a identificar las actividades en las que las personas con discapacidad pueden encontrar empleo.

Asimismo, el Plan de Acción de la Estrategia Española sobre Discapacidad impulsa algunas otras medidas que nos parecen de especial interés para la inclusión de las personas con discapacidad en la función pública. Podemos destacar las siguientes:

  • Promover, mediante la coordinación entre los servicios públicos de empleo y los órganos responsables de la valoración de la discapacidad, la elaboración de instrumentos tales como los itinerarios individuales y personalizados o los informes de capacidades.
  • Promover fórmulas de teletrabajo, teniendo en cuenta las necesidades específicas y las circunstancias de los trabajadores con discapacidad, procurando que estas fórmulas no actúen como factor excluyente en la socialización.
  • Formar a los técnicos de los Servicios de Orientación y Formación Profesional en el conocimiento de las necesidades y expectativas de los hombres y mujeres con discapacidad.
  • Impulsar la información estadística como consecuencia de la combinación de los datos de discapacidad necesarios con los datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) trimestral, así como los datos requeridos en estadísticas del Servicio Público de Empleo Estatal, sobre paro registrado y contratos de trabajo.
  • Promover medidas que favorezcan el acceso al empleo de las personas con capacidad intelectual límite.
  • Reforzar las medidas de apoyo al acceso al empleo público por parte de personas con discapacidad y mejorar los mecanismos de seguimiento de dicho empleo.
  • Asegurar el cumplimiento de la legislación en materia de adaptación de los puestos de trabajo.
  • Promover el empleo de personas con discapacidad fomentando la inclusión en los contratos públicos, de obras o servicios, de cláusulas que favorezcan una aplicación creciente y efectiva de la contratación pública socialmente responsable.
  • Incorporar un apartado específico dedicado a la discapacidad en la Memoria Anual de Responsabilidad Social de la Administración General del Estado, y otras Administraciones.
  • Avanzar en la coordinación de la planificación de accesibilidad de los departamentos ministeriales. En el ámbito de la Administración General del Estado, en cada departamento ministerial y organismo público se creará o designará un "responsable de discapacidad" semejante a la figura que ya existe en materia de igualdad de género, que apoyará en esta materia a los órganos de su departamento y que realizará un seguimiento sobre los avances en accesibilidad en las políticas de ese departamento, de lo que informará al órgano interministerial creado al efecto.

18 La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad fue adoptada el 13 de diciembre de 2006, por medio de la Resolución 61/106 de la ONU. La Convención y su Protocolo facultativo quedaron abiertos a la firma de todos los Estados y las organizaciones de integración regional desde el 30 de marzo de 2007, y fue ratificada por el Estado español mediante Instrumento de Ratificación publicado en el BOE el 21 de abril de 2008.

19 CUENCA GÓMEZ, P., "El impacto de la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad en los derechos constitucionales", en AAVV (editora CUENCA GÓMEZ, P.), Estudios sobre el impacto de la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad en el ordenamiento jurídico español, Dykinson, Madrid, 2010, págs. 37 y ss.

20 CUENCA GÓMEZ, P., "El impacto de la Convención Internacional…", op. cit., p. 48.

21 PALACIOS, A. Y BARIFFI, F., La discapacidad como una cuestión de derechos humanos. Una aproximación a la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad, Cinca, Madrid, 2007, p. 56.

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