Libro blanco Empleo Público para personas con discapacidad

Capítulos del libro blanco

Propuestas relativas al acceso de las personas con discapacidad al empleo público y al ejercicio de su cargo por parte de los funcionarios con discapacidad

Adaptación a las tecnologías de la información y del conocimiento. Utilización de declaraciones responsables

Una de las principales cuestiones que han de tenerse en cuenta para favorecer la incorporación al empleo público de las personas con discapacidad es la relativa al fomento del uso de las tecnologías de la información y del conocimiento. En este sentido, y de acuerdo con lo previsto en la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos, debería simplificarse el procedimiento a través del cual las personas con discapacidad presentan las solicitudes de participación en los procesos selectivos, habilitando la posibilidad de hacerlo a través de medios electrónicos, con la opción de acreditar, por esta misma vía, su condición de persona con discapacidad, y asegurando en todo caso que estas vías sean accesibles para las personas con discapacidad.

En este sentido, asumimos los contenidos de la Tecla 7. Accesibilidad cognitiva, de la obra Administración 2032: teclas para transformar la Administración pública española.

A tal efecto, sería útil contar con una base de datos de personas con discapacidad para que estas no tuvieran que acreditar dicha condición en todos los procedimientos a los que se presentan, sino que la Administración competente pudiera consultar dicha base para comprobar si la persona que se presenta como persona con discapacidad realmente lo es, y qué tipo de discapacidad (física, sensorial o intelectual), habida cuenta de que dicha información es relevante. De acuerdo con lo anterior, se podría hacer uso de declaraciones responsables, tal y como recoge el artículo 71.bis.1 de la "Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común"29, para que las personas con discapacidad manifestaran, bajo su responsabilidad, que realmente tienen esa condición. Y en el mismo documento, se podría recoger un pie de página donde la persona con discapacidad autorizara a la Administración competente para que verificara dicha circunstancia en la correspondiente base de datos. De esta manera, se estaría facilitando la tramitación y reduciendo, a su vez, los documentos que han de presentar. Se eliminaría, asimismo, el problema relativo a la rápida caducidad de los certificados de discapacidad que tienen que presentar las personas con discapacidad cada vez que quieren acceder a un proceso selectivo. Teniendo en cuenta, claro está, que dicha base de datos se ha de mantener constantemente actualizada y con información correcta.

No obstante, y puesto que estamos ante datos personales especialmente sensibles, habrá que estar a lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, y su reglamento de desarrollo.

Deben sondearse todas las posibilidades que la tecnología accesible ofrece para mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos en general y de quienes tienen una discapacidad, en particular.

Más allá de la cuota de acceso. La cuota de acceso como medida necesaria pero insuficiente

El establecimiento de cuotas de acceso ha sido, y sigue siendo, el principal instrumento con el que se ha avanzado, en nuestro país, en el acceso e inclusión de las personas con discapacidad en el empleo público. Consideramos necesario, por tanto, mantener dicho sistema.

Pero, dicho esto, es el momento de plantearse una revisión:

  • En primer lugar, en el sentido de incrementar las cuotas. El 5% para discapacidad general, y el 2% para discapacidad intelectual para cada oferta de empleo público se ha mostrado como una reserva escasa si lo que se pretende es alcanzar el objetivo del 2% del total de efectivos en las Administraciones Públicas. Tras años de vigencia, no se ha conseguido, en términos generales, alcanzar dicho umbral, Ha llegado el momento de plantearse que los objetivos pretendidos no pueden alcanzarse exclusivamente por el carácter taumatúrgico de los pronunciamientos normativos. Asimismo, se plantea una reserva para mujeres con discapacidad.
  • En segundo lugar, en la necesidad de establecer los cuerpos y escalas en los que se realiza dicha reserva. En este sentido, si observamos la Oferta de Empleo Público para el año 2014, aprobada por el Real Decreto 228/2014, de 4 de abril, comprobamos que solo en algunos cuerpos de funcionarios se realiza la reserva general. En concreto, en aquellos en los que se ofertan más de 10 plazas (salvo en el Cuerpo Diplomático que, pese a ofertar 12 plazas, ninguna se reserva a personas con discapacidad). Sin embargo, en el resto de cuerpos, es decir, aquellos en los que se ofertan 10 o menos plazas, no hay reserva alguna. Este criterio automático de reserva solo en aquellos cuerpos en los que se ofertan más de 10 plazas no parece muy adecuado, pues se está restringiendo injustificadamente el acceso de personas con discapacidad en aquellos cuerpos en los que se ofrecen menos plazas.
  • Por último, la revisión debe ir encaminada a cambiar los criterios de distribución de plazas reservadas para las personas con discapacidad intelectual. De la última Oferta de Empleo, a fecha de emisión del presente documento a la que ya nos hemos referido, se desprende que no se reservan plazas de funcionarios de carrera para personas con discapacidad intelectual. Todas las plazas reservadas a este colectivo se concentran en Personal Laboral de Convenio Único. Entendemos que no hay razones que justifiquen dicha medida. La reserva debe realizarse no solo para ocupar puestos de personal laboral, sino también de funcionario de carrera. Y, además, en los diferentes cuerpos y escalas. Si una persona con discapacidad intelectual cumple los requisitos para el acceso a un cuerpo determinado (titulación, edad, capacidad funcional, etc.), y tiene las competencias y habilidades necesarias, no hay razón alguna que impida la reserva de plaza en los mismos términos que se hace para la discapacidad general.

Fijar un plazo para alcanzar el porcentaje del dos por ciento de personas con discapacidad entre los efectivos totales en cada Administración pública

El objetivo fundamental del sistema de cuotas recogido en el artículo 59 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) es alcanzar, progresivamente, el 2 % de los efectivos totales en cada Administración pública teniendo en cuenta criterios de representación paritaria por género.

Como ya se ha señalado, dicho porcentaje en términos generales no se ha alcanzado. Amén de actuar en otras dimensiones y no fiar el cumplimiento del objetivo a la mera declaración normativa, es necesario reforzar la previsión legal estableciendo un plazo para alcanzar dicho objetivo.

Para que el objetivo señalado en la ley sea eficaz, es necesario, por tanto, fijar un plazo máximo para alcanzar ese 2% de efectivos totales. Así, consideramos que en el año 2020 todas las Administraciones públicas deberían cumplir este objetivo. Aquellas que aún estén por debajo de ese porcentaje, deberán desarrollar las correspondientes políticas de empleo público tendentes a aumentar la cuota de reserva para personas con discapacidad, general y específica.

Las plazas reservadas a personas con discapacidad que no hayan sido cubiertas se han de mantener para futuras convocatorias

Este es uno de los grandes avances en la materia y sobre el que no se puede dar marcha atrás, pues estaríamos ante una penosa involución del sistema que en nada beneficiaría a las personas con discapacidad. Por ello, estimamos que se debe mantener la actual regulación del Real Decreto 2271/2004, de 3 de diciembre, por el que se regula el acceso al empleo público y la provisión de puestos de trabajo de las personas con discapacidad, en cuyo artículo 3.2 se establece que "si las plazas reservadas y que han sido cubiertas por las personas con discapacidad no alcanzaran la tasa del 3% de las plazas convocadas, las plazas no cubiertas se acumularán al cupo del 5% de la oferta siguiente, con un límite máximo del 10 %". Es decir, si las plazas ofertadas en el cupo de reserva no son cubiertas, estas se acumulan a la oferta siguiente, incrementando el número de plazas reservadas a personas con discapacidad.

Esta previsión es absolutamente coherente con el actual sistema de acceso al empleo público de las personas con discapacidad que pretende equilibrar las medidas de discriminación positiva con los principios de mérito y capacidad.

Por tanto, consideramos esencial mantener esta previsión. E incluso, en la medida en que ello sea posible, extenderla a la promoción interna. Y es que, si se reservan determinados puestos en procedimiento de promoción interna para personas con discapacidad, lo lógico será reservarlos, si quedan desiertos, para futuras convocatorias. El actual reglamento nada dice al respecto, pero estimamos que, de reformarse, dicha previsión debería incluirse.

En conclusión, no solo consideramos imprescindible mantener la acumulación de plazas no cubiertas para ofertas posteriores en el acceso al empleo público de las personas con discapacidad, sino que proponemos ampliar dicha posibilidad a los procesos de promoción interna. De modo y manera que todas aquellas plazas reservadas que no se hayan cubierto por personas con discapacidad, tanto en procesos de acceso libre como de promoción interna, deberán ser acumuladas para procesos posteriores, incrementando así el número de plazas inicialmente reservadas. Lo consideramos una medida plenamente respetuosa con los principios constitucionales de mérito y capacidad, a la vez que supone un beneficio razonable para las personas con discapacidad.

Ampliación de los cupos de reserva a otros empleados públicos

La actual regulación prevista, como ya hemos dicho, en el Real Decreto 2271/2004, de 3 de diciembre, establece cupos de reserva sólo para funcionarios y personal temporal (artículo 6, sin especificar de qué tipo), al margen de la promoción interna.

Sin embargo, el concepto de empleado público al que se refiere el artículo 8 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, es más amplio, pues incluye a los funcionarios interinos y al personal laboral fijo o temporal30. Así, entendemos que debería analizarse la posibilidad de establecer cupos de reserva para dichos empleados públicos.

No obstante, en relación con los funcionarios interinos, se ha de tener en cuenta la forma en que estos son seleccionados, pues, como es sabido, hay varias posibilidades.

Una de las opciones, que es la más utilizada por las diferentes Administraciones, supone la creación de "bolsas" de funcionarios interinos, nutridas con aquellos opositores que, sin haber conseguido plaza en el proceso selectivo correspondiente, han obtenido los mejores resultados. Dichas bolsas se establecen por el orden de calificación obtenida en las pruebas. En estos supuestos, la Administración va llamando a los candidatos correspondientes en función del orden establecido, según las necesidades que tengan de ocupar plazas por funcionarios interinos.

En estos casos, de la misma forma que se crean "bolsas" para funcionarios interinos en el turno libre, se puede crear para el cupo de reserva. Así, aquellos candidatos que se hayan presentado a una oposición por el cupo de reserva de personas con discapacidad, sin haber obtenido plaza, pero hayan obtenido un buen resultado, podrían optar a ocupar puestos de trabajo como funcionarios interinos cuando la Administración correspondiente requiera de dichos funcionarios al darse las circunstancias legales. Se estarán respetando de este modo los principios de mérito y capacidad, a la vez que se fomenta el acceso de las personas con discapacidad al empleo público.

Otra de las opciones para la elección de funcionarios interinos, aunque algo menos utilizada, es la de realizar pruebas específicas para cubrir estos puestos de trabajo (mediante procedimientos ágiles que respeten los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad). En este caso, entendemos que se debería respetar el cupo de reserva establecido en el artículo 59 del Estatuto Básico del Empleado Público.

Elaboración de una guía de buenas prácticas para el desarrollo y contenido de las pruebas de acceso. La formación de los órganos de selección

Habida cuenta de que no existen, con carácter general, guías o protocolos de actuación para el acceso e inclusión de personas con discapacidad en el empleo público, se considera conveniente elaborar una guía de buenas prácticas que pueda servir como fundamento de actuación a todas las Administraciones públicas. En este sentido, se considera necesario que en su elaboración participen todas las Administraciones, así como las organizaciones de la sociedad civil más representativas en esta materia.

No es necesario que esta guía tenga carácter normativo. Lo importante es que sea pública y esté a disposición de las diferentes Administraciones públicas y de sus órganos de selección, a la hora de enfrentarse a procesos selectivos en los que participen personas con discapacidad.

La elaboración y aprobación de la guía puede servir como medio de reflexión sobre la existencia de diferentes barreras en el acceso e inclusión de las personas con discapacidad en el empleo público. Reflexión que puede servir, a su vez, para avanzar en la realización de acciones y políticas de inclusión más eficaces. Esta guía contendrá una reflexión sobre las diferencias entre hombres y mujeres con discapacidad.

En relación con los órganos de selección, consideramos que sus miembros deben recibir la formación específica adecuada y suficiente sobre el acceso e inclusión de personas con discapacidad en el empleo público, de manera que puedan enfrentarse, con los medios e instrumentos adecuados, a las diferentes situaciones que en su caso surjan durante los procesos selectivos en los que participen personas con discapacidad, contemplando la heterogeneidad y la diversidad existente entre las personas con discapacidad. En este sentido, la guía de buenas prácticas debería ponerse a disposición de todas aquellas personas que vayan a formar parte de un órgano de selección.

Por otro lado, se considera necesario –y remarcamos de nuevo la propuesta planteada en este Libro- que en todos aquellos procesos selectivos en los que se haya fijado una cuota de reserva para personas con discapacidad, al menos uno de los miembros sea, a su vez, un empleado público o empleada pública con discapacidad.

Aspectos relacionados con los modelos de procesos de selección

Respecto al desarrollo de los procesos selectivos, en general, podemos asegurar que la regulación actual nos parece adecuada (artículo 8 del Real Decreto 2271/2004, de 3 de diciembre, por el que se regula el acceso al empleo público y la provisión de puestos de trabajo de las personas con discapacidad, y artículo 59.2 del Estatuto Básico del Empleado Público). Estimamos que es necesario mantener el criterio relativo a la necesidad de realizar adaptaciones y ajustes razonables, es decir, que no sean desproporcionados al fin que se pretende alcanzar.

En nuestra opinión, sin embargo, debería redefinirse el siempre difícil equilibrio entre las medidas de acción positiva tendentes a garantizar la igualdad de oportunidades y el compromiso con los principios constitucionales de mérito y capacidad., Efectivamente, el imprescindible respeto a los principios de mérito y capacidad no debe pasar, necesariamente, por establecer los mismos umbrales y las mismas pruebas de acceso (o provisión o promoción interna) a las personas con y sin discapacidad. En este sentido, debe señalarse que está suficientemente justificado un trato diferenciado, estableciendo notas de corte31 o configurando otras pruebas de acceso distintas, pero más adecuadas para las personas con discapacidad, por poner dos ejemplos.

Aquí radica la cuestión esencial. Establecer pruebas distintas, con notas de corte diferentes, tiempos adicionales y otras medidas de apoyo, no implica, cuando se trata de personas con discapacidad, una vulneración de los principios de mérito y capacidad. Todo lo contrario. Se trata de medidas plenamente justificadas que las Administraciones están obligadas a implementar para garantizar la igualdad de oportunidades y el pleno desarrollo de los artículos 9.2, 14 y 49 de la Constitución Española.

No obstante, y en relación, concretamente, al tema de las notas de corte diferenciadas, se trata de una cuestión que puede generar alguna incidencia en el seno de las diferentes Administraciones públicas. Cuando aquí defendemos notas de corte diferenciadas, lo hacemos a todos los efectos, es decir, reconociendo, como hace el Defensor de Pueblo Andaluz en su resolución de 1 de octubre de 2010, que la esencia del turno de reserva reside precisamente en la diferenciación, como también reconoce el Tribunal Constitucional en su sentencia de 3 de octubre de 1994. Se señala, además, en dicha resolución que el mecanismo de la reserva implica que personas con discapacidad con menos conocimientos o puntuación puedan acceder a las plazas con preferencia a otros aspirantes no discapacitados que hayan obtenido mayor puntuación. Reservado un cupo de plazas para su adjudicación entre los aspirantes discapacitados, la competencia ha de verificarse entre los aspirantes de cada grupo, sea la de los discapacitados mayor o menor. La cuestión exigiría hacer una nota de corte distinta para los dos turnos, y cada participante debería ser calificado y valorado en relación con el nivel de su propio grupo (Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 2008).

Como consecuencia de lo anteriormente expuesto, se hace imprescindible clarificar la redacción del artículo 3.3 del Real Decreto 2271/2004 en el sentido de evitar dudas en su interpretación en relación con la existencia de notas de corte diferenciadas, en línea con los argumentos expuestos anteriormente y en el sentido de favorecer el acceso y la inclusión de las personas con discapacidad en el empleo público.

Por último, quisiéramos invitar a la reflexión sobre la oportunidad y ventajas de considerar modelos de selección distintos, lo que ya ha sido comprobado. Las Administraciones españolas han realizado un importante esfuerzo para mejorar el acceso de las personas con discapacidad en el empleo público, pero el impacto no ha sido el que cabría esperar. El sistema actual no da más de sí, y las mejoras que puede asumir -que las hay- se encuentran con el muro propio del mantenimiento de un paradigma cultural y normativo cuyas bases son las que pueden y deben alterarse.

La propia Administración española es el reflejo mismo de lo afirmado. Se han dado pasos revolucionarios, como la Resolución de la Dirección General de la Función Pública, de 14 de noviembre de 2011, fruto de un modo de entender las necesidades de las personas con discapacidad. Sin embargo, la Administración tiende a pensar que el modelo actual de selección puede ver comprometidos los principios de mérito y capacidad si se plantean convocatorias independientes o pruebas distintas en función del tipo de discapacidad. Ahora bien, ¿acaso existe un único modo de seleccionar? Y pensemos no solo en modelos comparados, sino en la propia Administración española, cuyos modelos de selección son muy variados, al contrario de lo que pueda pensarse. Jueces, profesores universitarios, fuerzas y cuerpos de seguridad, médicos, letrados… no siguen modelos de valoración de conocimientos únicamente. La cuestión, pues, sigue siendo si este modelo actual permite, en su evolución, conseguir la plena inclusión, o si el modelo debe reinterpretarse a la luz de la selección por competencias y a la luz de la pérdida de talento que el actual modelo nos propone.

El debate en torno a que las personas con determinadas discapacidades no pueden desempeñar funciones propias de determinados cuerpos es un debate erróneamente planteado. Sobre todo porque, de acuerdo con el concepto de discapacidad que este libro blanco plantea para la reflexión, todos, en algún momento de nuestra vida, lo seremos. Por ello, es preciso que nos replanteemos el modelo en su conjunto para perfeccionarlo.

Hemos visto cómo países de la Unión Europea cuentan con modelos distintos. Luego es viable. Véase el epígrafe VII. Análisis de casos de éxito en el derecho comparado: en particular, la inclusión en el empleo público de las personas con discapacidad en el Reino Unido y Alemania.

Hemos visto cómo la Administración General del Estado ha aprobado convocatorias independientes para personas con discapacidad intelectual, con indudable éxito. Por tanto, es viable. Véase el epígrafe III. Las personas con discapacidad y las Administraciones públicas. Situación de las personas con discapacidad en el empleo público

Admitir, pues, la diversidad aplicada de forma coherente a cada situación diferenciada redundará no sólo en beneficio del acceso e inclusión de las personas con alguna discapacidad, sino de todas las personas en general.

Ideas generales y propuestas de mejora a tener en cuenta en una nueva normativa

A la vista de todo lo anterior, lo primero que se debe poner de manifiesto es que el Gobierno del Estado debería aprovechar la necesaria reforma reglamentaria en esta materia para realizar una modificación más en profundidad y mucho más ambiciosa de todo el sistema, teniendo en cuenta, en todo momento, los principios contenidos en la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, cuya aplicación, en suma, no hace sino reforzar el respeto a los principios de igualdad, mérito y capacidad.

En este sentido, tal y como ya hemos señalado, se debería incluir a todos los empleados públicos a los que se refiere la Ley 7/2007, de 12 de abril, y no solo a unas categorías, excluyendo a otras32.

Por otro lado, debería ampliarse no solo al momento del acceso o provisión de puestos de trabajo, sino también a toda la carrera administrativa. La carrera profesional de las personas con discapacidad viene muy condicionada, especialmente, por la capacidad de la organización de adaptar los puestos de trabajo. La igualdad de oportunidades exige un esfuerzo que redunde en beneficio de las adaptaciones para permitir la mejora en el progreso profesional de dichas personas, que facilite su movilidad, su participación sin restricciones en concursos de méritos y en procedimientos de libre designación.

En definitiva, se debería regular esta materia de manera que se mejore la inclusión de las personas con discapacidad en el empleo público. Para ello, resulta imprescindible un mayor compromiso de los gobiernos estatal, autonómico y local para alcanzar, en primer lugar, unas mayores cuotas de participación en los procesos selectivos. Esto se consigue dotando al sistema de un nuevo marco normativo, con un cambio en los criterios y en los paradigmas de actuación, con una mayor transparencia y publicidad, informando de las ofertas de empleo público y de las cuotas de reserva. Haciendo, en suma, una labor divulgativa entre este colectivo.

Por otro lado, las diferentes Administraciones públicas deberían apoyarse más en las tecnologías de la información y de la comunicación, habida cuenta de que son unas herramientas de apoyo imprescindibles para que las personas con discapacidad puedan soslayar determinados obstáculos. En ese sentido, pensamos que no se han utilizado suficientemente estos medios que, por otro lado, ya están a disposición de las diferentes Administraciones. La nueva regulación debería hacerse eco de estas tecnologías e implementarlas en todos los procesos selectivos para el acceso al empleo público, así como para la formación de empleados públicos, sin olvidar la carrera administrativa. El uso de las tecnologías de la información y de la comunicación debe generalizarse en este ámbito, pues resulta esencial para alcanzar mayores cuotas de inclusión y accesibilidad. A modo de ejemplo, con carácter general, se debe garantizar la accesibilidad global a toda la información disponible en las páginas web de las Administraciones públicas, en particular, garantizar en todo caso la accesibilidad en los espacios específicos de información sobre convocatorias y procesos de acceso al empleo público, incluyendo el sistema de lectura fácil. Otro ejemplo de la aplicación de las tecnologías es la utilización de las TIC para generar una herramienta informática que permita identificar las adaptaciones necesarias del puesto de trabajo y sus procesos asociados al perfil del candidato.

Y para terminar, tal y como se ha venido mencionando en distintos apartados de este libro, reiteramos la importancia de que existan órganos o unidades que velen por el cumplimiento de lo dispuesto en la normativa sobre acceso e inclusión de personas con discapacidad en el empleo público. En caso contrario, se corre el riesgo de que, pese a la elaboración de disposiciones muy avanzadas en la materia, estas no se cumplan y queden en simples declaraciones de voluntad.

29 Según el artículo 71.bis.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, se ha de entender por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

30 No se incluye al personal eventual por su naturaleza específica.

31 En defensa del mantenimiento de notas de corte diferenciadas se puede consultar la sugerencia efectuada por el Defensor del Pueblo Andaluz en la resolución de la queja núm. 09/6059, de fecha 1 de octubre de 2010.

32 Con la excepción ya mencionada del personal eventual.

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