Libro blanco Empleo Público para personas con discapacidad

Capítulos del libro blanco

Propuestas de carácter general

Revisión del concepto de discapacidad

Tanto la Convención de Naciones Unidas como el Derecho de la Unión Europea y el Derecho español consagran una definición amplia de persona con discapacidad y reconocen un modelo social de discapacidad que ha superado el modelo médico y que exige un enfoque integral del estatuto jurídico de las personas con discapacidad.

El texto refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, señala en su artículo 4.1 que "son personas con discapacidad aquellas que presentan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales, previsiblemente permanentes que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con los demás".

Pero la limitación, tanto en esta norma como en la legislación autonómica, en la consideración de personas con discapacidad a aquéllas a quienes se les haya reconocido un grado de discapacidad igual o superior al 33 por ciento puede resultar contraria al amplio enfoque que adopta la Convención de la ONU. Por ello, la doctrina ha planteado la necesidad de que se distinga en materia de derechos de las personas con discapacidad entre los derechos "antidiscriminatorios", respecto de los cuales la condición de discapacidad debería ser lo más amplia y flexible posible, y los derechos ligados a prestaciones sociales, que sí podrían ser objeto de mayores limitaciones.

En este sentido, debe ser destacada la definición de discapacidad en la Ley de Igualdad inglesa de 2010, que considera persona con discapacidad a quien presenta un impedimento físico o mental que tiene a "largo plazo" un efecto negativo "sustancial" que afecta a su capacidad para realizar las actividades diarias normales.

Adaptación reglamentaria a la nueva redacción del artículo 59 del Estatuto Básico del Empleado Público

Resulta imprescindible adaptar la regulación reglamentaria actual a la nueva redacción dada al artículo 59 del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) por el artículo 11 de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, por la que se incrementa el cupo de reserva del 5 % al 7 %, con una reserva específica del 2 % de dichas plazas para ser cubiertas por personas con discapacidad intelectual.

Nuevo reglamento

Pero la reforma que se propone no debería limitarse a dicha modificación, sino que debería ser más profunda. En este sentido, planteamos la necesidad de revisar no solo el acceso, sino también la provisión y la carrera administrativa de las personas con discapacidad. Sin esa visión integral, cualquier reforma será parcial e incompleta. De ahí que consideremos necesario aprovechar la reforma reglamentaria derivada de la nueva redacción del artículo 59 del EBEP para incluir novedades de mayor calado encaminadas a alcanzar unas mayores cuotas de integración de las personas con discapacidad en el empleo público.

Este objetivo exigiría, según entendemos, la redacción de un nuevo reglamento y no una simple modificación del vigente.

Publicidad de los procesos de selección

Una de las medidas necesarias para incrementar el número de personas con discapacidad en los procesos selectivos para el acceso al empleo público es dar mayor publicidad a dichos procesos. Cuanta mayor difusión, mayor será el número de candidaturas. Es necesario asegurarse de que estas campañas llegan a las mujeres con discapacidad, ya que éstas sufren una situación de mayor aislamiento. Así, se dará mejor cumplimiento a los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Una de las primeras barreras que deben superar las personas con discapacidad es el propio conocimiento de la existencia de cupos de reserva en los procesos selectivos. Para ello, no es suficiente con la publicación de la Oferta de Empleo Público en el correspondiente Boletín o Diario Oficial, sino que deberían realizarse campañas de publicidad y difusión institucionales accesibles, para poner en conocimiento de toda la sociedad la existencia de estos cupos de reserva.

De esta manera, las campañas de publicidad y difusión cumplirían dos objetivos fundamentales: por un lado, poner en conocimiento de las personas con discapacidad y sus familiares la existencia de cupos de reserva; por otro, dar a conocer a toda la sociedad la situación de las personas con discapacidad y las dificultades para su incorporación al mundo laboral, lo que justifica estas medidas de discriminación positiva. Se trata, en definitiva, de lograr, al mismo tiempo, mayor concienciación social.

Necesidad de llevar a cabo ajustes razonables y efectivos

Una de las claves de todo el proceso de inclusión de las personas con discapacidad en el empleo público es la necesidad de llevar a cabo los ajustes razonables y efectivos de tiempo y medios, tanto en las pruebas selectivas como en los puestos donde los empleados públicos con discapacidad van a desempeñar sus funciones.

Los ajustes de tiempo y medios en los procesos selectivos permiten a las personas con discapacidad presentarse en igualdad de condiciones a las correspondientes pruebas. Dichos ajustes, para que puedan llevarse a cabo en el momento de la realización de las pruebas, han de solicitarse por el aspirante con discapacidad con suficiente antelación para evitar incidencias. El momento adecuado puede ser la presentación de la propia solicitud de participación en el proceso, de manera que la Administración responsable pueda realizar dichos ajustes de manera efectiva.

Una vez superado el proceso selectivo, el empleado público con discapacidad tiene derecho, asimismo, a solicitar un ajuste en el puesto de trabajo donde vaya a ser destinado, en función de la naturaleza de su discapacidad. Dichos ajustes deberán ser solicitados con suficiente antelación para que puedan realizarse de manera efectiva.

Los ajustes deben ser efectivos, de manera que permitan al empleado público desempeñar adecuadamente su trabajo. Pero también han de ser razonables, es decir, que no supongan un coste excesivo para las Administraciones correspondientes.

Para que estos ajustes se desarrollen de manera efectiva, es necesario que exista un órgano que vele por su cumplimiento, esto es, atribuir a determinados servicios de las organizaciones públicas la función o responsabilidad de "Delegado para las personas con discapacidad" que garantice que todos aquellos ajustes razonables que éstas soliciten, tanto en los procesos selectivos como en los puestos de trabajo, se lleven a cabo de manera real y efectiva. No se requiere crear nuevos puestos, y la Administración no tiene por qué incrementar sus recursos, pues una adecuado cambio cultural basta para abordar cambios de estas características.

Preparación de oposiciones y procesos selectivos

En tanto en cuanto no se aborde un nuevo modelo de acceso a la función pública basado en competencias profesionales, consideramos de enorme importancia la adaptación y flexibilidad de quienes desempeñan tareas de preparación de procesos selectivos. En este sentido, hay que tener en cuenta el tipo de discapacidad que tiene la persona concreta para adaptar la preparación a sus circunstancias personales. Así, si hablamos de personas con discapacidad física, la adaptación de medios y personas para su preparación debe ser, en principio, menor. Bastará, tal vez, con eliminar las posibles barreras de accesibilidad que puedan existir, pero en principio, la preparación no tiene por qué ser diferente respecto a las personas sin discapacidad.

Por el contrario, en el caso de una discapacidad sensorial, tanto los temarios como los "preparadores" deberán adaptarse a dichas circunstancias, teniendo en cuenta las adaptaciones (técnicas, materiales y/o humanas) necesarias para garantizar la accesibilidad en igualdad de condiciones a todas las personas con discapacidad y, en mayor medida, cuando hablamos de personas con discapacidad intelectual.

Asimismo, deberán potenciarse los servicios de orientación y asesoramiento a las personas con discapacidad en orden a perfilar las competencias y habilidades necesarias, en función del tipo de discapacidad, para acceder a la función pública y desempeñar las tareas más adecuadas a sus capacidades.

En conclusión, adaptación desde el momento de la preparación de los procesos de acceso y flexibilidad de los sistemas de preparación u orientación. Principios que han de estar presentes desde el momento en que una persona con discapacidad toma la decisión de optar a una de las plazas reservadas en las diferentes Administraciones públicas.

El principio de igualdad de oportunidades: valoración de mérito y capacidad / valoración de habilidades y competencias

El apoyo de las medidas que promuevan la igualdad material de oportunidades suprimiendo los inconvenientes que se oponen a la presencia integral de las personas con discapacidad concierne a todas las organizaciones y entidades, pero, en primer lugar, al legislador, que ha de recoger las necesidades detectadas y proponer las soluciones y las líneas generales de acción más adecuadas. Es necesario que el marco normativo y las acciones públicas en materia de discapacidad regulen todos los ámbitos, evitando estructuras y actuaciones segregadoras que postergan a las personas con discapacidad de la vida social y laboral, todo ello con el objetivo último de que puedan ser partícipes de una vida en iguales condiciones que el resto de los ciudadanos.

En este sentido:

  1. El modelo de acceso debiera basarse en la valoración de las competencias y habilidades profesionales, y no en un sistema de valoración de conocimientos memorísticos. Un sistema educativo basado en la formación por competencias y en resultados de aprendizaje, en la formación en habilidades transversales y de formación integral, no puede luego romperse en el acceso a la profesión que tiene por objeto fundamental garantizar los derechos fundamentales de los ciudadanos y la cohesión social. La Administración debe reflejar la pluralidad y la diversidad de la sociedad a la que sirve, y, garantizando el principio de igualdad –tratar igual lo que es igual, y desigual lo que es desigual-, debe conseguir atraer el talento de la sociedad, esté donde esté. Se advierte una clara tendencia de los jóvenes españoles a rechazar un proyecto laboral y vital basado en la permanencia en el empleo público, entre otros motivos por su escaso atractivo innovador. No puede mantenerse esa brecha cultural entre la Administración y la sociedad.
  2. Las previsiones legales deben reducir la brecha de desigualdad y garantizar la igualdad de oportunidades. La convocatoria para personas con discapacidad intelectual ya citada así lo atestigua. En este sentido, las personas con discapacidad intelectual y que presentan en general dificultades de aprendizaje cognitivo no pueden realizar las mismas pruebas que los demás. No es suficiente hablar de simples adaptaciones de tiempos y medios.
  3. La adecuada formación de los tribunales en materia de discapacidad y diversidad. Los órganos colegiados de selección han sido capaces de alcanzar niveles de paridad entre mujeres y hombres realmente destacables, pero su formación en materia de discapacidad y diversidad, y la presencia en ellos de personas con discapacidad, es una asignatura pendiente. Difícilmente puede contar el órgano de selección con los conocimientos, la perspectiva y la sensibilidad adecuados sin la presencia justa y adecuada de personas con discapacidad. La Administración debe establecer guías formativas, pautas de comportamiento y modelos de participación para sus órganos de selección, destinados a concienciar, formar y sensibilizar sobre las diversas necesidades, dificultades, barreras y características de las discapacidades.
  4. En relación con el empleo con apoyo, su potenciación debe ser un objetivo fundamental de los próximos años. Debe subrayarse, asimismo, que una mera adaptación del puesto de trabajo es insuficiente para que una persona con discapacidad pueda realizar su labor de una manera eficaz y segura. Es de vital importancia que se destine a estas personas a la realización de tareas ligadas íntimamente a sus competencias profesionales y donde éstas puedan desarrollar plenamente su talento.

Por lo tanto, el reto consiste en lograr los mayores índices de igualdad material y aspirar a que cada candidato sea evaluado teniendo en cuenta sus competencias y sus peculiaridades físicas e intelectuales derivadas de su condición de discapacidad. Así, la manera de examinar no tiene por qué ser igual para todos.

Medidas de acción positiva. El apoyo a las personas con discapacidad. Formación del personal

El apoyo en el empleo de las personas con discapacidad debe realizarse a lo largo de toda su vida profesional, no solo en el momento en que decide presentarse a un proceso selectivo para acceder al empleo público, sino antes incluso. De esta forma, el personal de apoyo podrá ayudar a decidir a la persona con discapacidad si el empleo público es la mejor opción para su desarrollo profesional o si existen otras opciones que se ajusten mejor a sus competencias y habilidades.

En este sentido, planteamos tres posibles funciones de apoyo que podrían ayudar a la persona con discapacidad a lo largo de toda su carrera:

  1. Asesor laboral de las personas con discapacidad. Esta figura debe ser general y asesorar también a las personas con discapacidad sobre los puestos de trabajos existentes en el sector público y en el sector privado, itinerarios profesionales más adecuados a sus competencias y habilidades.
  2. Delegado para las personas con discapacidad. Esta función está pensada para supervisar el cumplimiento de la normativa sobre igualdad y no discriminación de las personas con discapacidad en las diferentes Administraciones públicas. Desde el momento en que se convocan los procesos selectivos, el Delegado velará por que se realicen los ajustes de medios y tiempos que se hayan solicitado por las personas con discapacidad y para que no se produzca ningún tipo de discriminación. Además, al tratarse de una función asignada a un puesto no en exclusiva, sino que tenga asociadas otras funciones de la gestión de recursos humanos, puede resultar especialmente sencilla su puesta en marcha y aplicación. Por otro lado, una vez se hayan celebrado las pruebas, el Delegado garantizará que los puestos correspondientes han sido adaptados a las necesidades de los nuevos empleados públicos con discapacidad. Asimismo, establecerá todas las medidas que se consideren necesarias para evitar que se produzcan situaciones de discriminación o acoso laboral a las personas con discapacidad.
  3. Establecimiento de un Programa de Acogida que contemple la singularidad en la incorporación de personas con discapacidad al puesto de trabajo. Se recomienda la elaboración de un Programa de Acogida que contemple la particularidad que pueda darse por la incorporación al nuevo puesto de trabajo de la persona con discapacidad, de forma que esta sea lo más cómoda posible tanto para el nuevo empleado como para el resto de compañeros, evitando situaciones de estrés, inseguridad, frustración, etc. Por otro lado, es muy recomendable realizar acciones formativas dirigidas a los empleados públicos sobre la inclusión de personas con discapacidad. De esta manera, se estará concienciando al personal sobre la necesidad de inclusión de este colectivo y, además, se les estará formando, en su caso, para que puedan servir de apoyo a las personas con discapacidad que ya sean empleados públicos. Debemos continuar con la tarea de concienciación para que el personal de las Administraciones públicas conozca la realidad y las necesidades de las personas con discapacidad, cómo estas cuentan con competencias y habilidades muy positivas para la organización, y, por otro lado, que, en ocasiones, requieren que se habiliten determinadas facilidades de acceso al puesto de trabajo para evitar discriminaciones basadas en su propia discapacidad, e incluso el acoso. Es muy conveniente en el marco de la cultura organizacional informar al personal de que las personas con discapacidad poseen los méritos y capacidades adecuados para ocupar su puesto, y que han participado, como ellos, en un proceso selectivo. Pero también que pueden requerir de apoyos que les puede aportar el propio personal. En cuanto al personal que forme parte de los órganos de selección, tal y como se ha expuesto anteriormente, es preciso acabar con la infrarrepresentación de las personas con discapacidad en dichos órganos. Deben adoptarse medidas tendentes a la formación y concienciación, pero también medidas que eviten la discriminación soterrada que en ocasiones se produce, fruto del desconocimiento, el temor o la pura y simple ausencia de humanidad. Deberá regularse la presencia de personas con discapacidad en los tribunales juzgadores.

Medidas efectivas contra el acoso a las personas con discapacidad

Uno de los casos más graves en que puede encontrarse una persona con discapacidad es el de verse sometida a verdaderas situaciones de acoso en el desempeño de sus funciones y el desarrollo de su trabajo en las Administraciones públicas. Se trata de casos que no siempre se desvelan, pero que desgraciadamente pueden llegar a ser más numerosos de lo que en principio podría imaginarse.

Frente a tales situaciones, es imprescindible adoptar medidas contundentes. No sólo de concienciación respecto al trabajo desarrollado por las personas con discapacidad, sino también incluyendo específicamente tales conductas de acoso en el marco del derecho sancionador de los empleados públicos. Es muy importante el papel que puede desempeñar el Delegado para las personas con discapacidad, en su acción propositiva en relación con estos casos: formación a los compañeros sobre el acoso laboral, intervención en situaciones que, sin ser consideradas como acoso laboral, sí bordean dicha calificación, situaciones previas de malestar para evitar su degradación, etc. Por último, sería conveniente reforzar la tipificación como infracción muy grave de la falta de consideración o la comisión de conductas que puedan ser constitutivas de acoso en relación con los empleados públicos con discapacidad. No se considera suficiente la referencia genérica a la discriminación o el acoso por razón de discapacidad que recoge como falta muy grave el artículo 95.2.b) del Estatuto Básico del Empleado Público de 2007, ni tampoco el derecho que recoge el artículo 63 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado.

Sistema de indicadores e informe balance anual

La previsión del artículo 13 del Real Decreto 2271/2004, de 3 de diciembre, por el que se regula el acceso al empleo público y la provisión de puestos de trabajo de las personas con discapacidad, en relación a los sistemas de indicadores y el informe balance anual nos parece muy adecuada, puesto que es una forma de cumplir con la debida transparencia en este ámbito concreto, tal y como exige la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (artículos 5 a 11). Se propone que dichos indicadores e informes se publiquen y divulguen por los medios más eficaces. Asimismo, dichos indicadores deberán informar, entre otros, sobre

  • cumplimiento del cupo de reserva, desagregado también por cuerpos y grupos, discapacidad y género;
  • adaptaciones realizadas en el proceso selectivo y en el puesto de trabajo;
  • acciones de difusión, concienciación y formación realizadas,
  • absentismo, etc.
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