Libro blanco Empleo Público para personas con discapacidad
Capítulos del libro blanco
Prólogo Manuel Arenilla Sáez. Director del INAP
Hace tiempo, cuando en el INAP nos propusimos lograr un acceso universal a nuestras instalaciones, en una conversación informal en medio de nuestro impresionante zaguán, un alto funcionario comentó que eso estaba bien, aunque realmente eran muy pocas personas los que iban a hacer uso de esa facilidad a tenor del bajo nivel de ocupación de las plazas reservadas en los procesos selectivos para las personas con discapacidad (PCD), especialmente en los cuerpos superiores.
Esa conversación me hizo reflexionar sobre un modo distinto de enfocar la cuestión. Podemos plantearnos las barreras que hacen que no se cubra la reserva del 7 por ciento para las PCD; la presencia de PCD en las comisiones de selección; el seguimiento de la carrera de las PCD una vez que han accedido a la Administración; la adecuación de los procesos selectivos actuales para atraer más talento, no solo de las PCD; en fin, recapacitar sobre el concepto de discapacidad que hemos manejado hasta ahora en las Administraciones públicas.
Las cuestiones anteriores son algunas de las que se tratan en este Libro Blanco con el fin de inducir a la reflexión y al cambio, a la introducción de transformaciones a medio plazo en los procesos administrativos que logren una igualdad real de las PCD en nuestras instituciones administrativas.
La igualdad, en su vinculación con la representatividad, permite abordar un cambio en el tratamiento de la discapacidad en la Administración pública. ¿Cuánto de representativa debe ser nuestra Administración pública de la sociedad en la que actúa? Esta cuestión es de gran calado y de su respuesta depende en gran medida la composición de las personas que integran nuestras organizaciones administrativas. Hoy ya nadie cuestiona la paridad de género en los tribunales de selección y la necesidad de que las mujeres estén presentes equitativamente en la Administración y en los puestos de dirección. Sabemos que en otros países existen cuotas o normas que amparan a las minorías étnicas para que estén equitativamente representadas en las instituciones públicas; o que en los países federales o compuestos existen disposiciones que indican la necesidad de que en la Administración central o federal estén suficientemente representados todos los territorios que componen el país a través de las personas que profesionalmente ocupan los puestos administrativos. De esta manera, la representatividad da un contenido más inclusivo a la igualdad al contemplar la diversidad social, se constituye como un elemento central de la legitimidad del ejercicio del poder público y, consecuentemente, de su aceptación por la sociedad.
Debemos preguntarnos, ante el alto grado de desafección ciudadana de las instituciones públicas, si no debemos hacer cambios de enfoque en la manera de satisfacer el cumplimiento de los fines de la Administración pública, el logro de la integración y la cohesión social, el fortalecimiento de la democracia, el desarrollo económico y social y la mejora efectiva de las condiciones de vida de los ciudadanos. Necesitamos preguntarnos si no precisaremos el concurso de más talento que el existente actualmente en las Administraciones públicas para afrontar los retos actuales de nuestra sociedad. En ese incremento del talento, claro es, hay que incluir el de las PCD, que representan en nuestro país el 16,7 por ciento de las personas mayores de 15 años.
Debido a esto, es probable que debamos darle un nuevo contenido o ampliar el concepto que actualmente manejamos de la igualdad. Así, una vez lograda la igualdad formal en los procesos selectivos en las Administraciones públicas, es necesario alcanzar el propósito final de dicha igualdad, que no puede ser otro que una representatividad lo más cercana posible a la composición de nuestra sociedad y que contemple más ampliamente la diversidad existente en ella. En el campo de la discapacidad en la Administración, muchos de los indicadores nos sitúan a la cabeza de los países de nuestro entorno, pero todavía tenemos un margen amplio de mejora si nos comparamos con algunos países como Alemania o el Reino Unido.
En el INAP en los últimos años hemos sido conscientes del importante papel que tienen los ciudadanos en el reto de fortalecer la democracia. Creemos que es necesario introducir procesos innovadores y transformadores con todos aquellos que son capaces de aportar valor social y público. Para ello, es necesario buscar alianzas y tejer redes que permitan que la innovación prenda y crezca en nuestras instituciones públicas con el concurso del mayor número de agentes posible y que esto genere a su vez transformaciones sociales. Este es el planteamiento que figura en nuestro Plan Estratégico General 2012-2015 y en nuestro Plan Operativo y política de Responsabilidad Social del INAP de 2014. Precisamente, su estrategia séptima se refiere a la discapacidad con el objetivo de «desarrollar un modelo sólido de gestión de la discapacidad que, junto a los proyectos ya incluidos en el Plan Estratégico General 2012-2015, sea la base que transforme al INAP en el centro de referencia de conocimiento e investigación en materia de discapacidad y empleo público».
Entre las responsabilidades del INAP se encuentra la selección de los cuerpos transversales o generales de la Administración General del Estado. Esta responsabilidad nos obliga a reflexionar y estudiar sobre cómo captar el mejor talento y sobre el grado en que la sociedad está representada a través de las personas que ingresan en dicha Administración.
La primera cuestión nos la planteamos en negativo: cuánto talento estamos dispuestos a perder. Las primeras respuestas las hemos buscado mediante investigaciones sobre competencias profesionales, el origen de nuestros seleccionados, el estado de la cuestión en los principales países de nuestro entorno y, claro es, en la situación de la discapacidad en la Administración pública española. Las conclusiones provisionales apuntan a la necesidad de orientar nuestros procesos selectivos, y también el desarrollo de la carrera profesional, hacia las competencias profesionales necesarias para el desempeño de las funciones y puestos de trabajo en la Administración. Este cambio supone poner el énfasis en las capacidades y competencias individuales concretas, lo que sin duda puede ampliar el espectro de atracción de talento para el ámbito público. Entendemos que esta cuestión puede permitir superar algunas de las barreras detectadas para atraer a las PCD y para que desarrollen una verdadera carrera profesional en la Administración.
La Administración General del Estado no logra cubrir el 30 por ciento de las plazas reservadas a PCD, lo que nos lleva de nuevo a las dos cuestiones planteadas: cuánto talento de estas personas estamos perdiendo y si la Administración puede permitirse no ser suficientemente representativa con una parte muy significativa de la sociedad. Hasta ahora hemos pensado que la oferta formal de la reserva de plazas a PCD y la adecuación de pruebas eran suficientes para poder atraerlas a la Administración. Pero al igual que el tipo de pruebas elegidas actualmente para ingresar en la Administración arrojan un determinado perfil de las personas que logran superarlas, podemos pensar que ese tipo de pruebas pueden no ser las adecuadas para atraer el talento de las PCD.
Alguien podría pensar que el problema de no cubrir las plazas ofertadas a las PCD se encuentra en el lado de la demanda más que en el de la oferta y, como se señala en este Libro Blanco, es claro que debemos esforzarnos más en dar a conocer e incentivar el acceso a la Administración de las PCD. Pero la cuestión adquiere otra dimensión si pensamos que las medidas adoptadas en estas décadas para que las mujeres estuvieran equitativamente presentes en la Administración, en los puestos de dirección y también en los tribunales de selección no sólo buscan una representación numérica proporcional a la realidad demográfica de nuestra sociedad, sino, muy especialmente, la inclusión de puntos de vista, sensibilidad e intereses en los procesos decisionales y en la implementación y evaluación de las políticas públicas. En definitiva, lo que se busca es una Administración más justa e inclusiva de la diversidad existente y para eso es preciso que este colectivo tenga una representatividad suficiente.
De esta manera, la respuesta a cuánto talento podemos perder en la Administración no se refiere a la acumulación de talento o de capacidad en las organizaciones públicas, sino a principios que tienen que ver con el funcionamiento real de la democracia y a su grado de calidad. Por eso, la respuesta a la pregunta de cuánto talento estamos dispuestos a perder tiene que ser necesariamente: el menor posible.
La segunda cuestión, cuánto de representativa tiene que ser nuestra Administración, se ha ido contestando y se ha relacionado con el talento que no capta la Administración pública, aunque todavía cabe hacer algunas consideraciones más. Es preciso mejorar el acceso, el ingreso en las organizaciones administrativas de los futuros empleados públicos profesionales. Esto significa revisar el tipo de pruebas, los canales de comunicación con los interesados, superar el desconocimiento que existe sobre el acceso al empleo público de las PCD, formar en discapacidad a los tribunales de selección, entre otras cosas. Estos y otros elementos han ocupado una buena parte de la reflexión sobre la discapacidad y la Administración pública recogidos en este Libro Blanco y que incluye una batería de propuestas relacionadas no solo con la adaptación de las pruebas, sino con el propio modelo de selección y acceso a la Administración pública. El Libro Blanco señala que es necesario poner el énfasis en mejorar los actuales procesos selectivos, pero que esto no es suficiente.
Como antes se apuntaba, es probable que la clave de un avance significativo de la presencia y el desarrollo profesional de las PCD en la Administración provenga de un cambio de observador de esta realidad. Esto pasa por considerar la discapacidad en su vertiente social —a la luz de la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad—, en la interacción de las PCD con el medio y la procura de mayor inclusión social de personas con discapacidad y el logro de una mayor autonomía funcional que busca ampliar lo más posible la autonomía de las personas con discapacidad (o dilatar lo más posible la pérdida de autonomía) y mejorar la relación entre estas personas y su entorno. Se trata de relegar la tradicional «narrativa individualista» de la discapacidad para entender las relaciones fuertes entre discapacidad y exclusión social y dejar en un segundo plano el predominio de la consideración biomédica, donde la discapacidad queda circunscrita a la deficiencia como problema personal y al cuidado de las necesidades diarias.
La Convención señalada de Naciones Unidas profundiza en este cambio de observador al señalar que hay que superar la actitud de mero respeto con las PCD por la aceptación de la diversidad como un valor que enriquece a la sociedad y puede contribuir al desarrollo y el bienestar social. De esta manera, la concepción que una sociedad tenga de la discapacidad determinará, en buena medida, la posición social de las personas con discapacidad, sus expectativas y sus posibilidades de desarrollo personal e inclusión social. Esto pone el énfasis en la importancia de una percepción positiva de la discapacidad, tanto por parte de las PCD como por la sociedad, para el logro de los objetivos de inclusión y plena participación.
El cambio de enfoque sobre la discapacidad se ha de asentar sobre el reconocimiento de la diferencia como un valor social, lo que implica un cambio de actitud general sobre la discapacidad y una toma de conciencia activa sobre la situación de las PCD en la sociedad, en las empresas y, cómo no, en la propia Administración pública. La toma de conciencia es indispensable para pasar de las normas de protección de los derechos de las PCD a las garantías y mecanismos institucionales para lograr la efectividad de los derechos. Si habláramos en términos propios de la ciencia administrativa, diríamos que es necesario pasar de la eficacia de las normas a su efectividad, a los resultados y su impacto real en la vida de las personas, en este caso con discapacidad.
Esta toma de conciencia implica, entre otras cosas, la promoción de programas de formación sobre sensibilización que tengan en cuenta a las personas con discapacidad y los derechos de estas personas. Supone también, en una concepción más avanzada, considerar que el trabajo de la Administración no acaba cuando la PCD ingresa en la Administración, sino que se precisa una orientación laboral y un análisis exhaustivo de las posibilidades laborales de la persona combinado con sus motivaciones e intereses, lo que es un requisito imprescindible para que la formación sea efectiva y con posibilidades de éxito en el empleo futuro. Claro es, la orientación y el análisis también deben extenderse a las PCD sobrevenida.
Nos dicen los especialistas que en el caso de las PCD debemos tener en cuenta especialmente las capacidades de la persona para garantizar que son compatibles con el desempeño de una determinada profesión. Si nos paramos a reflexionar sobre esta afirmación surge una nueva pregunta: ¿y no debería ser esta una regla común a todas las personas? Quizá esté aquí la clave del cambio de observador para la discapacidad en las Administraciones públicas: poner el foco en las competencias individuales de todos sus integrantes y en su adaptación a las necesidades de la Administración y alinear estas con las demandas ciudadanas y la resolución de los problemas sociales. En pocas palabras: tratar a las PCD como al resto de las personas en las organizaciones públicas en un nuevo modelo de gestión. Esto implica la consideración individual de cada empleado público en la organización, ocuparse permanentemente de su adaptación a las necesidades de la organización y compensar las dificultades que se vayan produciendo. Supone también el establecimiento de sistemas de verificación, certificación y homologación que permitan incorporar a personas con capacidades diferentes a las que estamos seleccionando hoy día, así como implantar mecanismos de seguimiento de su desarrollo profesional con el fin de garantizarles una carrera profesional.
Los organismos internacionales aconsejan que la gestión de las personas en el ámbito público y privado se haga en torno a las competencias. La Administración pública española necesita incorporar este nuevo enfoque para ella misma y para el conjunto de la sociedad. De esta manera, la reforma de la Administración y de los principios por los que se rige supone una transformación de la sociedad en la que actúa. Este es el significado de que la Administración debe ser ejemplar y ejemplo para el conjunto de las organizaciones que actúan en la sociedad y para los ciudadanos individuales. Así, pensemos en el efecto de la reducción o eliminación de cargas administrativas que faciliten el acceso a los trámites y servicios públicos de las PCD y, por ello, del conjunto de la sociedad; o de la incorporación de criterios sociales, ambientales, de derechos humanos y éticos en las licitaciones y adquisiciones públicas, vinculados al objeto del contrato. Por cierto, en este aspecto queda trabajo por hacer para pasar de la obligación de reserva del 2 por ciento de PCD en las empresas de más de 50 trabajadores a su exigencia efectiva por las Administraciones en las licitaciones públicas.
Lo que se plantea en el Libro Blanco es que una buena parte de las dificultades conceptuales de la gestión de las PCD en la Administración pública lo son también del resto de los empleados públicos y que, por ello, para resolver las principales limitaciones de las PCD hay que actuar cambiando el modelo general. Los principales problemas detectados tienen que ver con problemas estructurales del propio sistema general de la Administración pública. Esto significa que la integración efectiva de las PCD pasa por una revisión del modelo general que permita incorporar el talento, no solo de las PCD, sino de otras muchas otras personas que en estos momentos no son atraídas o que las Administraciones públicas españolas no logran retener.
El Libro Blanco plantea la situación general de las PCD en la sociedad y en la Administración a través de la recopilación de sus principales datos e indicadores. Efectúa un estudio jurídico y comparado de la discapacidad en el ámbito público y realiza una serie de meditadas propuestas de mejora que, aunque se centra en el colectivo de la discapacidad, tiene un alcance general. Las propuestas han buscado tanto el acuerdo del sector de la discapacidad en España como la viabilidad en su implantación. Por ello, debo agradecer profundamente, en mi nombre y en el del INAP, el esfuerzo y la dedicación a este Libro Blanco de Francisco Botía, Director General de ILUNION Capital Humano, y Ana Pilar Cruz, Directora del Área de Programas de FSC Inserta, así como de Fernando Riaño, Director Corporativo de RSC, Comunicación y Marketing de la Fundación ONCE, Luis Cayo, Presidente del Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI), y Luis Alonso, Gerente del CERMI, que siempre apoyaron e impulsaron esta iniciativa; y también del personal del INAP con su Gerente Enrique Silvestre a la cabeza, sin cuyo empeño y convicción no hubiera sido posible terminar con un resultado esperanzador este Libro. En el apartado de aportaciones hay que agradecer el apoyo de Elena Collado, Directora General de la Función Pública, que ha sabido trascender las dificultades reales actuales y mirar hacia el futuro, y de Ignacio Tremiño, Director General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, cuya labor estos años en pro de las PCD ya figura como un hito en las políticas de integración de nuestro país.
Al lector del Libro Blanco le pido generosidad en su lectura, reflexión en el cambio de observador que se le propone y una dosis de egoísmo en la aceptación de las propuestas. Al fin y al cabo, casi todos estamos destinados a ser personas con alguna discapacidad a lo largo de nuestra vida.
Manuel Arenilla Sáez. Director del INAP